¿Puede Argentina adoptar un shutdown como el de Estados Unidos?
El reciente anuncio del Gobierno sobre la posibilidad de impulsar un mecanismo inspirado en el shutdown estadounidense volvió a poner en agenda un debate que trasciende la discusión presupuestaria. La pregunta no es solamente qué ocurre cuando el Congreso no aprueba el presupuesto anual. La verdadera cuestión es otra: ¿puede el Estado argentino suspender el pago de salarios o paralizar parte de la Administración por falta de una ley de presupuesto, tal como sucede en los Estados Unidos? La respuesta, desde el derecho actualmente vigente, es sencilla: no.
Pero comprender por qué la respuesta es negativa requiere analizar no sólo las diferencias entre ambos sistemas presupuestarios, sino también dos concepciones muy distintas sobre el funcionamiento del Estado, el empleo público y el papel que debe cumplir el presupuesto en una democracia.
En Estados Unidos, el shutdown no es una decisión discrecional del Presidente. Es la consecuencia de un diseño institucional según el cual, si el Congreso no aprueba las leyes de asignaciones presupuestarias o una autorización transitoria para seguir financiando al gobierno (continuing resolution), numerosos organismos federales deben cesar parcial o totalmente sus actividades.
Los empleados considerados "no esenciales" son enviados a sus hogares bajo un régimen de furlough. Durante ese período dejan de percibir sus salarios hasta que el Congreso aprueba el financiamiento correspondiente, aunque posteriormente puedan cobrar los haberes retroactivos. Al mismo tiempo, se suspenden múltiples servicios públicos, se demoran pagos a contratistas y miles de trámites administrativos quedan paralizados.
Sus defensores sostienen que este mecanismo obliga a la dirigencia política a alcanzar acuerdos y favorece la disciplina fiscal. Sin embargo, la experiencia demuestra que sus costos suelen ser mayores que sus beneficios.
Cada shutdown prolongado genera incertidumbre económica, afecta el consumo de los hogares de los empleados públicos, demora inversiones, retrasa pagos a proveedores y obliga posteriormente a recomponer procesos administrativos que nunca debieron interrumpirse. A ello se suma un costo menos visible, pero igualmente importante: la erosión de la confianza ciudadana en la capacidad del Estado para garantizar la continuidad de los servicios públicos.
Paradójicamente, tampoco existe evidencia concluyente de que el shutdown haya contribuido a reducir de manera permanente el gasto público. En la mayoría de los casos, los conflictos terminan resolviéndose mediante acuerdos políticos sin modificar significativamente la trayectoria fiscal. El resultado suele ser un Estado que funcionó peor durante varias semanas, sin que ello produjera mejoras estructurales en las cuentas públicas.
Frente a ese modelo, el ordenamiento jurídico argentino siguió un camino diferente.
La Ley 24.156 de Administración Financiera parte de un principio sencillo pero fundamental: la falta de aprobación del presupuesto no puede paralizar al Estado. Por eso establece que, si al comenzar un nuevo ejercicio el Congreso aún no sancionó la ley de presupuesto, continúa vigente el presupuesto del año anterior con las adecuaciones necesarias para asegurar el funcionamiento de la Administración Pública Nacional.
Esta cláusula de prórroga no elimina la obligación política de aprobar un nuevo presupuesto ni resuelve todos los problemas de gestión. De hecho, la utilización reiterada de presupuestos prorrogados puede afectar la transparencia fiscal, dificultar la planificación de políticas públicas y ampliar el margen de discrecionalidad del Poder Ejecutivo para reasignar partidas.
Sin embargo, evita un riesgo mayor: que las diferencias políticas entre los poderes del Estado se traduzcan en una crisis administrativa que termine afectando a los ciudadanos.
En este punto aparece una diferencia jurídica decisiva.
Si el análisis se limita al marco normativo vigente en la Argentina, no existe hoy un mecanismo equivalente al shutdown estadounidense que habilite al Poder Ejecutivo a suspender el pago de salarios al personal permanente simplemente porque no fue aprobado el presupuesto o porque determinadas partidas se hubieran agotado.
La razón principal radica en la naturaleza del empleo público argentino.
A diferencia del sistema estadounidense, la relación entre el Estado y el personal permanente es de carácter estatutario. La Ley 25.164, Marco de Regulación del Empleo Público Nacional, reconoce la estabilidad del agente y garantiza la conservación del empleo, de la situación escalafonaria y de la remuneración mientras no exista una causal legal de cese. Esta protección encuentra además sustento constitucional en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional.
Existe además otro principio jurídico que suele pasar inadvertido.
En el derecho argentino, el salario no remunera exclusivamente el trabajo efectivamente realizado, sino también la puesta a disposición de la fuerza de trabajo. Cuando el agente permanece jurídicamente disponible para prestar servicios y es la propia Administración quien decide no asignarle tareas, la obligación de pagar la remuneración subsiste. El riesgo derivado de la organización del servicio corresponde al empleador estatal y no puede trasladarse al trabajador.
Por esa razón, nuestra legislación no conoce una figura equivalente al furlough.
Cuando una reestructuración administrativa elimina organismos o cargos, el agente permanente no queda automáticamente sin ingresos. La ley prevé la situación de disponibilidad, un régimen específico que garantiza el mantenimiento de una remuneración durante ese período, preserva diversos derechos y procura la reubicación del trabajador antes de contemplar una eventual desvinculación.
Tampoco debe confundirse esta situación con la suspensión sin goce de haberes prevista en la Ley Marco del Empleo Público. Esa suspensión no constituye una herramienta de administración presupuestaria, sino una sanción disciplinaria que únicamente puede aplicarse mediante el procedimiento legal correspondiente y frente a incumplimientos expresamente previstos por la normativa.
Desde la perspectiva presupuestaria ocurre algo similar.
La obligación del Estado de pagar los salarios no nace cada año con la aprobación del presupuesto. Su fuente jurídica es el vínculo estatutario que une al agente con la Administración. Por eso, la ausencia de una nueva ley presupuestaria no extingue esa obligación, del mismo modo que tampoco desaparecen otras obligaciones legales asumidas por el Estado.
Todo ello explica por qué la eventual implementación de un verdadero shutdown en la Argentina enfrentaría importantes límites constitucionales.
Un régimen que permitiera enviar al personal permanente a sus hogares sin percibir remuneraciones mientras continúa vigente la relación de empleo podría entrar en tensión con la garantía de estabilidad reconocida por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, con el principio de legalidad que rige el empleo público y con el derecho de propiedad sobre las remuneraciones devengadas.
En consecuencia, una medida de esa naturaleza difícilmente pudiera instrumentarse mediante un decreto o una simple decisión administrativa. Exigiría una profunda reforma legislativa del régimen de empleo público y de la normativa presupuestaria, y aun así debería superar un exigente control de constitucionalidad.
Naturalmente, esto no significa que el régimen argentino sea perfecto. La prórroga presupuestaria tampoco puede convertirse en una práctica permanente. Un presupuesto actualizado fortalece la transparencia, mejora la planificación de las políticas públicas y reafirma el papel del Congreso como órgano responsable de autorizar el gasto y controlar la asignación de los recursos públicos.
Pero ese es un debate diferente.
Una cosa es discutir cómo mejorar la disciplina fiscal y la calidad institucional del proceso presupuestario. Otra muy distinta es importar mecanismos diseñados para un sistema constitucional diferente sin considerar las profundas diferencias que existen entre ambos ordenamientos.
El presupuesto es una herramienta de gobierno. No debería convertirse en un instrumento para interrumpir el funcionamiento del Estado ni para colocar a los ciudadanos y a los propios trabajadores públicos en el centro de un conflicto político.
La comparación con el modelo estadounidense puede ser útil para enriquecer el debate. Pero, precisamente por eso, debe hacerse con rigor jurídico y sin simplificaciones. Las instituciones no son piezas intercambiables: responden a una historia, a un diseño constitucional y a un equilibrio propio entre derechos, responsabilidades y mecanismos de control.
Si el objetivo es fortalecer la sostenibilidad de las finanzas públicas, el desafío no consiste en importar un shutdown. Consiste en construir reglas presupuestarias más previsibles, mejorar la calidad del gasto, fortalecer la planificación fiscal y consolidar instituciones capaces de garantizar, al mismo tiempo, responsabilidad financiera y continuidad del Estado. Esa es la verdadera discusión que Argentina necesita darse.
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