Para entender el gasto tributario, ese dinero que el Estado deja de percibir, es fundamental definir un sistema tributario de referencia.
Este "benchmark" o norma ideal nos permite identificar qué se desvía de la regla general.
Existen tres grandes enfoques para definir este marco de referencia:
+ Enfoque conceptual: Se basa en una estructura teórica ideal o "normal" del impuesto. Por ejemplo, en el IVA, la referencia podría ser un impuesto puro que grava todo el consumo final sin excepciones.
+ Enfoque legal: Toma la legislación tributaria vigente como base para definir el impuesto de referencia. Quienes lo defienden argumentan que es más coherente con la presentación de gastos presupuestarios y refleja lo que realmente se deja de recaudar bajo la ley actual.
+ Enfoque del subsidio análogo: Identifica solamente aquellas concesiones que son directamente análogas a un subsidio directo o subvención vía gasto. En la práctica, suele ser muy similar al enfoque legal.
Aunque el enfoque conceptual es más amplio y podría identificar una lista más extensa de gastos tributarios, los países suelen preferir el enfoque legal. Esto se debe a su mayor practicidad en las tareas de medición y un mejor entendimiento por parte de los legisladores.
La elección del enfoque incide directamente en cuántas excepciones se identifican y, por lo tanto, en la magnitud del gasto tributario estimado. Un marco de referencia más amplio resultará en más excepciones y un mayor gasto tributario cuantificado.
Por su parte, la medición de los gastos tributarios busca cuantificar la pérdida de recaudación. Para ello, se utilizan diferentes métodos de estimación:
+ Ingreso renunciado (o pérdida de ingresos): Este método estima la pérdida de recaudación sin considerar cambios en el comportamiento de los agentes si se eliminara el beneficio. Es el más utilizado en la práctica por su simplicidad.
+ Ingreso ganado: Busca estimar la recaudación adicional que se obtendría considerando los cambios de comportamiento de los contribuyentes tras la derogación del gasto tributario. Es más complejo y requiere supuestos sobre elasticidades de comportamiento.
+ Gasto directo equivalente: Estima el subsidio o transferencia directa que dejaría a los contribuyentes con un ingreso neto de impuestos similar al que obtienen con el gasto tributario. Este método es ideal para comparar los gastos tributarios con el gasto público directo.
Imagina que el sistema tributario es un gran río que recauda agua para la ciudad. El sistema tributario de referencia es el cauce principal y sus afluentes naturales. Las excepciones son como canales construidos para desviar parte de esa agua a campos específicos (los beneficiados).
La elección del enfoque (conceptual, legal o análogo) es como decidir qué tan grande y detallado será el mapa de esos canales: ¿solo los muy obvios, o también los pequeños y los que se parecen a otros sistemas de riego? Finalmente, los métodos de estimación son como los pluviómetros o medidores que cuantifican cuánta agua se pierde en esos canales desviados, ya sea asumiendo que nadie cambiaría su consumo de agua (ingreso renunciado), o estimando cuánta más agua fluiría si se cerraran los canales (ingreso ganado), o cuánto costaría regar esos campos directamente si no tuvieran sus propios canales (gasto directo equivalente).
¡Así podemos ver dónde se va el "agua" de todos!
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