Un Equilibrio Inestable en Tiempos Imprevisibles
Recurriendo a una imagen conocida, podemos decir que hay un elefante presente en la sala del cual nadie habla.
En los últimos años el gobierno suele establecer su política fiscal bajo una serie de restricciones, entre ellas la reducción del déficit presupuestario[1].
Es importante entender que, en materia presupuestaria, al tener margen limitado de maniobra debido a dichas restricciones, cuando no tiene certeza sobre la evolución de los ingresos, las decisiones repentinas que tome durante la etapa de ejecución del presupuesto pueden conspirar contra los objetivos que se ha fijado al redactar el pronóstico de ingresos y gastos.
Esta dificultad puede convertirse en un problema mayor cuando la economía tiene déficits complejos que son difíciles de reducir a corto plazo.
Bajemos a la realidad y veamos un ejemplo verdadero con números concretos.
Cuadro N.° 1
Gasto
primario presupuestado.
Gasto presupuestado por función. En millones de pesos. Año 2023.
|
Finalidad - función |
$ |
%
s/total del Presupuesto |
|
Servicios Sociales |
18.651.628,60 |
71,6% |
|
Servicios Económicos |
4.504.399,90 |
17,3% |
|
Administración Gubernamental |
1.628.433,30 |
6,3% |
|
Servicios de Defensa y
Seguridad |
1.255.059,00 |
4,8% |
|
Servicios de la Deuda Pública |
8.081,00 |
0,03% |
|
Total |
26.047.601,90 |
100% |
Fuente:
Elaboración propia con base a datos del proyecto de presupuesto
Como vemos en
el Cuadro N.° 1, el 71,6% del presupuesto nacional del año 2023 está destinado
al gasto primario de servicios sociales.
Cuadro N.° 2
Gasto
primario presupuestado.
Gasto presupuestado por función. En millones de pesos. Año 2023.
|
Servicios Sociales |
$ |
%
s/total del Presupuesto |
|
Seguridad Social |
$12.945.535,2 |
49,7% |
|
Educación y Cultura |
$1.754.022,2 |
6,7% |
|
Promoción y Asistencia Social |
$1.368.575,9 |
5,3% |
|
Salud |
$1.118.291,6 |
4,6% |
|
Ciencia y Técnica |
$500.921,4 |
1,9% |
|
Vivienda y Urbanismo |
$435.185,5 |
1,7% |
|
Agua Potable y Alcantarillado |
$377.596,7 |
1,4% |
|
Trabajo |
$81.500,2 |
0,3% |
|
Total Servicios Sociales |
$18.651.628,60 |
71,6% |
Fuente:
Elaboración propia con base a datos del proyecto de presupuesto
Veamos con un poco más de detalle en qué consiste ese rubro que se lleva el 71,6% del gasto primario presupuestado.
En el Cuadro
N.° 2 podemos apreciar la apertura de los servicios sociales. Como vemos este gran rubro se
subdivide en Seguridad Social, Promoción y Asistencia Social, Salud, Trabajo, Vivienda,
Agua potable, Educación, Ciencia y Técnica.
Por su
importancia respecto del total del Presupuesto, nos interesa destacar que el
gasto en Seguridad Social aglutina casi la mitad del gasto primario total
presupuestado y asciende a 12,94 billones[2]
de pesos
Esta
importante incidencia del componente de prestaciones de la Seguridad Social
merece una consideración adicional al momento de analizar la previsibilidad de
su pronóstico.
Dicho componente tiende a aumentar en virtud de la fórmula de actualización trimestral establecida en el artículo 32 de la Ley N.° 24241.
El ajuste de los haberes prestacionales se realiza trimestralmente, aplicándose el valor actualizado para los haberes que se devenguen en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre.
Dado que dicho gasto se actualiza en cuatro oportunidades en cada
ejercicio calendario, la correcta previsión de la entrada de ingresos destinada
a financiar las prestaciones de la Seguridad Social será clave para garantizar
que se alcancen los objetivos de reducción del déficit fiscal.
Las prestaciones de la Seguridad Social se estructuran en un sistema público y contributivo de reparto.
La contrapartida que financia dichas prestaciones son
los aportes personales de las personas que trabajan bajo relación de
dependencia, las contribuciones patronales de contribuyentes empleadores, las
cotizaciones de independientes afiliados al Régimen de Trabajo Autónomo, el componente previsional del Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (Monotributo) y algunas cotizaciones adicionales (Régimen de Trabajo para Casas Particulares).
La recaudación
pronosticada de los Recursos de la Seguridad Social será de apenas 6,57
billones de pesos, es decir, que las cotizaciones contributivas apenas cubren
el 51% del gasto del rubro
Como podemos apreciar, los aportes personales y las contribuciones patronales cubren apenas la mitad del financiamiento de las prestaciones destinadas a los subsistemas de Seguridad Social.
El 49% del
gasto en Seguridad Social restante que no es cubierto por los Recursos de la
Seguridad Social contributivos que integran la CUSS[3]
deberá ser financiado con otras fuentes de ingresos públicos.
La principal fuente son los ingresos tributarios y, dentro de ellos, los impuestos con afectación específica.
Como informa
la Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal en su informe sobre
“Destino de la recaudación de los
tributos nacional al 31/03/2023”
·
11% del IVA: que a su vez se distribuye: 6,27% a las Provincias
cuyas cajas previsionales no fueron transferidas a la Nación y el 93,73%
restante a la ANSES;
·
100% del Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas
Bancarias y Otras Operatorias (Ley N.° 25.413 y Ley N.° 27.432);
·
100% del Impuesto Adicional de Emergencia
sobre Cigarrillos (Leyes N.° 24.625 y 26.658);
·
70% del componente impositivo (impuesto integrado) del
Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (Monotributo);
·
70% del Impuesto PAIS por una Argentina
Inclusiva y Solidaria (Ley N.° 27.541, art. 42 y Decreto N.° 184/2020): que a
su vez se distribuye: 60% a ANSES y 40% a PAMI;
·
28,69% de los Impuestos sobre los
Combustibles Líquidos y al Dióxido de Carbono (Ley N.° 23.966, Título
III y Ley N.° 27.430) para ser destinado a la atención de las obligaciones
previsionales nacionales.
Este ejemplo numérico basado en datos reales nos permite ilustrar la complejidad de pronosticar los ingresos en contextos volátiles signados por restricciones presupuestarias.
Si el pronóstico de ingresos es demasiado optimista y luego no
se recaudan los fondos previstos, nos faltará financiamiento para pagar las
prestaciones de la Seguridad Social.
Este equilibrio inestable puede desmoronarse rápidamente si, complementariamente a todos los factores reseñados, aumenta el gasto en mayor proporción a la presupuestada o disminuyen los ingresos a recaudar por una medida imprevista en el momento de formulación del presupuesto.
El gasto en Seguridad Social aumenta más allá de la fórmula de actualización del artículo 32 de la Ley N.° 24241 previamente mencionado cuando el Poder Ejecutivo otorga “bonos” no remuneratorios para compensar el efecto de pérdida del poder adquisitivo de las prestaciones previsionales originado en la inflación.
Por otra parte, iniciativas de reducción de las contribuciones patronales o de cómputo de éstas como pago a cuenta de impuestos como el IVA también atentan contra este equilibrio inestable por el lado de la menor recaudación de ingresos públicos.
Si adicionalmente suponemos que el
gobierno se propone reducir el déficit fiscal, el efecto en cadena de estos
desequilibrios alimentará un círculo vicioso que se potenciará en un contexto inflacionario creciente.
Sumado a todo
ello, la volatilidad, incertidumbre, complejidad y ambigüedad de esta época imprevisible
de cambios exponenciales agrega mayores escollos a la capacidad de pronosticar
con precisión el potencial de recaudación de ingresos.
Te invito a profundizar estas ideas en la Serie "Administración Tributaria del Siglo XXI":
- + GONZÁLEZ CAO, Rodrigo Luis (2023d). “Mejores impuestos para mejores tiempos: el buen impuesto”. Centro de Estudios en Administración Tributaria – CEAT. Universidad de Buenos Aires. Recuperado desde: https://www.economicas.uba.ar/wp-content/uploads/2023/07/el-buen-impuesto.pdf
- + GONZÁLEZ CAO, Rodrigo Luis (2023e). “Nociones básicas de desempeño fiscal”. Centro de Estudios en Administración Tributaria – CEAT. Universidad de Buenos Aires. Recuperado desde: https://www.economicas.uba.ar/wp-content/uploads/2023/08/Nociones-basicas-de-desepeño-fiscal.pdf
[1] El déficit presupuestario
es el resultado de restarle a los ingresos totales todos los gastos.
[2] Según la Real Academia Española cuando nos expresamos en la lengua castellana un billón es un millón de millones. No se debe confundir con la expresión inglesa “billion” que se refiere al millardo (mil millones).
[3] Contribución Unificada de la
Seguridad Social.
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